Abusos presidenciales

John W. Dean, en Findlaw Writ hace referencia al uso por parte de los presidentes norteamericanos de los statements: declaraciones que el titular del ejecutivo anexa a una norma cuando utiliza su facultad constitucional de promulgarlas.

Dean -quien fue abogado asesor de presidencia durante la administración de Nixon- criticó la práctica de Bush y la comparó con el uso de esteroides por parte del gobernador de California Arnold Swarzenegger. "Como él con sus esteroides, Bush no niega usar este mecanismo, ni tampoco le gusta hablar de ello y cree que le dan 'músculo' a la cosa. Pero como los esteroides, el uso de statements lleva finalmente a serios problemas".

Hay algo que llama la atención: la declaración no se queda sólo en eso: suele ser utilizada cuando el presidente está en contra de alguna disposición de la ley y no desea recurrir al veto como método de oposición al proyecto del Congreso.

En ese sentido, el statement significaría más que una mera 'declaración' de voluntad presidencial. Dice Dean: "Bush usa este mecanismo para anular las leyes en cuanto puedan aplicarse a la rama ejecutiva. Estas declaraciones, para él, funcionan como directivas a los departamentos del ejecutivo y agencias de cómo deben implementar las leyes de que se trate". Además, para Dean este mecanismo aumenta el poder del presidente de una manera subrepticia. Por ejemplo, si una ley del Congreso fuera sancionada con el objeto de controlar cómo va la lucha contra el terrorismo, el Presidente podría emitir un statement en el que declarase que hará cumplir la ley pero resguardando la prerrogativa presidencial de retener 'cierta información'. "Es como si ninguna ley hubiese sido sancionada", dijo Dean.

Por úlitmo, Dean cree que este tipo de conducta esconde una "promulgación parcial" de leyes, alternativa declarada inconstitucional por la Suprema Corte de los Estados Unidos. El autor cita el caso Clinton vs. New York, en donde el Alto Tribunal estadounidense declaró en una votación 6 a 3 que la ley de 1996 que permitió la promulgación parcial era contraria a la Constitución de ese país. Dice Dean: "Siguiendo la lógica de la Corte (...), un presidente que estime que una ley es inconstitucional debe vetar toda la norma --no firmarla con reservas de un modo que pretenda vetar efectivamente una parte de la ley. Sin embargo, eso es exactamente lo que Bush está haciendo".

Y por casa, ¿cómo andamos?

En Argentina, la promulgación parcial de leyes nació de un modo mucho menos 'sutíl'. Aquí, muchos presidentes procuraron promulgar parcialmente una norma, sin recurrir a 'sofisticadas' tácticas como la de promulgar una norma completa adjuntándole una declaración que procure alterar los efectos de la misma.

En el caso Colella, la Corte Suprema juzgó que una promulgación parcial era inconstitucional, pero no abrió juicio sobre la invalidez per se del sistema. Dijo en esa oportunidad que "el proyecto del Congreso era un todo inescindible, de modo que las normas promulgadas no han podido separarse del texto total sub detrimento de la unidad de éste". Pero se dejó abierta la posibilidad de que, si el pryecto no fuera un 'todo inescindible', la promulgación parcial podría permitirse.

Luego, en 1994, el artículo 80 de la Constitución quedó redactado de la siguiente forma:

"Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia".

Es decir, la Constitución de 1994 acepta la promulgación parcial si se dan los siguientes extremos: a) la parte promulgada tiene 'autonomía normativa' y b) no se altera ni el 'espíritu ni la unidad' del proyecto sancionado.

Por supuesto, cabe discutir que es la 'autonomía normaitva' o la unidad y espíritu de la norma. Pero esa es otra historia.

Uno de los casos en los que se intentó abusar más groseramente de la facultad constitucional de promulgar parciamente una normal fue el caso del IVA a la medicina privada, intentado por el ex presidente Carlos Menem. En esa oportunidad, el Congreso había decidido eliminar la exención del IVA que gozaban las empresas de medicina privada. Pero al mismo tiempo, había decidido que se les aplique una tasa reducida del 50 por ciento de la tasa: deberían pagar 15,5 de IVA, en vez del 21 que le corresponde a los demás mortales.

La negociación política era importante, debido a que el nuevo gravámen impositivo implicaría unl incremento en los costos del serivicio de salud para los ciudadanos comunes, golpe al bolsillo de la clase media que la disminución en la tasa pretendía amortiguar.

Lo que inetntó el titular del PEN en ese entonces fue una astuta triquiñuela político-maquiavélica: eliminó el inciso de la ley que establecía una tasa disminuida de IVA para las empresas de medicina prepaga. Eliminada la excepción, la actividad mencionada ingresaba dentro de las generales de la ley, por lo cual las empresas deberían tributar el IVA completo, es decir, el 21 por ciento.

El ejecutivo había tomado en sus manos la voluntad del Congreso y había hecho con ella lo que le vino en gana. Por suerte, la Corte Suprema de Justicia dijo que la práctica era inconstitucional en el caso Famyl, donde el Tribunal decidió:

"...resulta evidente que la promulgación parcial, en el punto indicado, no se ajusta a lo prescripto por el art. 80 de la Constitución Nacional. En efecto, el Congreso Nacional aprobó dos normas por las que fijó el tratamiento en el impuesto al valor agregado de las empresas de medicina prepaga: por la primera, eliminó la exención establecida por la ley entonces vigente, y por la segunda, dispuso que la alícuota del impuesto sería la mitad de la prevista con carácter general por la ley del tributo. Es manifiesta la unidad existente entre ambas, la cual se encuentra claramente corroborada por el trámite parlamentario, que pone en evidencia la interrelación de una con la otra, y que ése fue el medio que el Congreso consideró adecuado para, por una parte, incrementar la recaudación sujetando al tributo una prestación que hasta entonces se hallaba exenta pero, al mismo tiempo, atenuando el nivel de la imposición a fin de no encarecer, más allá de lo que estimó aceptable, un servicio de interés social."

A modo de conclusión, puede pensarse en la curiosa tendencia de las presidencias del mundo a buscar el poder que la Constitución no les confiere. Esa bien puede ser la tendencia: la Constitución existe para controlarla.