La Suprema Corte de los Estados Unidos decidió el pasado 25 de marzo un caso trascendente sobre la aplicabilidad de los tratados internacionales en los Estados Unidos. Medellin v. Texas (2007) permite realizar algunos paralelismos interesantes respecto de la misma cuestión en el derecho argentino, ya que las cláusulas pertinentes de la Constitución de EEUU y de Argentina son muy similares (por no decir iguales).
Los hechos del caso (simplificados) son los siguientes: Mexico demandó a los Estados Unidos ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) porque que el estado de Texas habría fallado en cumplir con la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, que establece que se les debe advertir a los detenidos de otra nacionalidad de su derecho a consultar con autoridades consulares de su país. La CIJ le dio la razón y ordenó a EEUU "revisar y reconsiderar" los casos para determinar si esa falta habría afectado el legítimo derecho de defensa de los condenados.
La cuestión que se plantea la Suprema Corte es si la decisión de la ICJ debe cumplirse o no, y de qué manera. Desarrolla su razonamiento de la siguiente manera:
1. En primer lugar, dice que la decisión de la CIJ (caso Avena) es una obligación internacional, pero establece que eso no implica que sea necesariamente 'derecho federal' automáticamente aplicable. Para decirlo de otra forma: lo que la Corte se pregunta es si la decisión de la ICJ debe ser reconocida y ejecutada por los tribunales o si, por el contrario, requiere de la actuación de los órganos políticos para su aplicación en los Estados Unidos.
De ese modo, la discusión sobre la operatividad se centra en las disposiciones de los tratados que establecen de qué forma esos pactos internacionales deben cumplirse. Y eso es lo que analiza la Corte, en relación fundamentalmente al Protocolo Opcional de la Convención de Viena y el Artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas.
La mayoría del tribunal entiende que las disposiciones relevantes del Protocolo Opcional no son 'operativas' o (como dicen allí) 'self executive', ya que éstas solo confieren jurisdicción a la CIJ pero nada dicen sobre la aplicabilidad de sus decisiones. Sostienen que la obligatoriedad de cumplir con lo que dice la CIJ surge del artículo 94, pero interpretan que el texto pertinente es 'vago'.
En inglés, la frase es undertakes to comply, en castellano es 'compromete a cumplir'. Según la mayoría, la frase no significa que la decisión de la CIJ tendrá efecto inmediato en los tribunales de los países miembros, sino que implica un compromiso de los miembros de la ONU a tomar acción futura a través de sus ramas políticas para cumplir con la decisión de la CIJ. O sea, el artículo 94 no es 'operativo' o 'self executive': dice la mayoría que no establece que los Estados Unidos deberán (usa los términos shall o must) cumplir con la decisión de la CIJ, sino que sólo deberán 'procurar' hacerlo.
Para la mayoría, una interpretación contraria eliminaría la opción de 'no cumplir' prevista en el artículo 94 inc. 2. En realidad, ese inciso no prevé una 'opción de no cumplir' sino que establece que, si no se cumple, la parte afectada podrá llevar la cuestión al Consejo de Seguridad, algo así como el poder ejecutivo del sistema de las Naciones Unidas.
Y ahí el argumento de la Corte se vuelve perverso: como el artículo 94 inc. 2 prevé que ante el no cumplimiento el Consejo de Seguridad el que puede 'hacer recomendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo', y como los Estados Unidos tienen poder de veto en ese orgnaismo, el resultado práctico es que los Estados Unidos siempre podrán optar por no cumplir el fallo y no habrá remedio para ello. Además, la Corte estima que nunca los jueces deberían intervenir para decidir sobre el cumplimiento o no del fallo, ya que ello es algo reservado a los órganos políticos, quienes son los encargados por la Constitución para llevar adelante las relaciones exteriores. You can't lose!
2. Luego, la Corte ingresa a analizar otra cuestión. Se pregunta si un memo del Presidente pidiendo a Texas que otorgue la revisión a fin de respetar las decisiones del tribunal internacional y evitar que EEUU caiga en responsabilidad por violar un tratado (me supera el hecho de que esto le preocupe, justamente, a George W). Y entiende que no, que sólo el Congreso está capacitado para hacer de un tratado 'no operativo' (cómo éstos, según la interpretación de la mayoría) uno 'operativo'.
Disidencia de Breyer, Souter y Ginsburg
En su voto de disidencia, Breyer expresa su desacuerdo en cuanto al carácter de 'vago' del artículo 94 y en cuanto a la importancia de esta frase. En realidad, lo que sostiene Breyer es que se le debe prestar más importancia a toda la historia del derecho interno relativa a la Cláusula de Supremacía que al texto del tratado, ya que el texto del tratado por ser de naturaleza multilateral no puede tener una clara previsión respecto de la 'operatividad' o no del mismo ya que muchos países (como Inglaterra) no aceptan esta posibilidad. Pero los Estados Unidos, si.
En el análisis de esa historia, Breyer cita el caso Ware v. Hyton (1796) y la opinión del juez Iredell. Según la distinción realizada en su momento, las disposiciones de los tratados son 'ejecutadas' si no requieren ningún acto, mientras que son 'ejecutorias' cuando requieren de alguna otra acción del gobierno de los Estados Unidos. Sin embargo, Iredell señala que esa acción puede provenir de la rama ejecutiva, legislativa, o judicial.
Poco más de treinta años después vino el caso Foster v. Neilson (1829). En ese caso, el famoso juez Marshall decidió que un artículo de un tratado con España era 'ejecutorio', ya que requería de acción del Gobierno. Como era un caso que involucraba la transferencia de propiedad de un privado a otro privado, era acción de la Legislatura, ya que se requería dar un derecho real de propiedad. Dice David Sloss, que "Foster no establece [específica o] implícitamente que la acción de la Legislatura es siempre necesaria para ejecutar una previsión 'ejecutoria'. La Corte, en Medellín yerra al construir a Foster como estableciendo que las cláusulas no operativas de los tratados siempre requieren de implementación de las legislaturas".
Acá cabe hacer un paréntesis. En el derecho argentino, los jueces recurren al texto de los tratados para determinar si los mismos son o no 'operativos'. Algunos de estos tratados lo establecen específicamente (en disposiciones específicas) pero en otras ocasiones surge de la 'naturaleza' de las disposiciones pertinentes. Además, en Ekmekdjian c. Sofovich, por ejemplo, la Corte estableció la presunción de 'operatividad' de los tratados de derechos humanos.
Luego, el desarrollo de Breyer es el siguiente:
1. No es posible esperar encontrar en los tratados internacionales, un lenguaje claro a favor de la operatividad o no del mismo. Esto es así -como dijimos antes- por el carácter multilateral de los mismos y los disintos regímenes internos de incorporación (o no) del derecho internacional.
2. Si el carácter operativo no va a surgir del lenguaje (como dice la mayoría), entonces ha de surgir de otro lado. Citando a Foster, dice que "el texto y la historia, así como el tema y otras características permitirán a nuestras cortes determinar si, como dice el juez Marshall, la provisión del tratado se dirige a los departamentos políticos, requiriendo más acción, o al departamento judicial para su directo cumplimiento".
En ese sentido, Breyer plantea esos temas que, en conjunto y según reconoce el juez, no son un test simple de aplicar. ¿El tratado es uno de paz? ¿Prohíbe hostilidades? Estas serían claras cuestiones para las ramas políticas. ¿Confiere derechos legales? ¿Propone estándares que los jueces pueden implementar fácilmente?. Según esos antecedentes, Breyer entiende que las disposiciones en cuestión son 'operativas'. Al ser la decisión de la CIJ obligatoria, es claro que son los jueces quienes deben hacerla cumplir. Y para asegurar ese carácter obligatorio, recurre a la versión en castellano de la Carta de las Naciones Unidas que citamos antes, y que establece 'compromete a cumplir'.
Finlamente, Breyer alega razones prácticas por la cual la decisión de la mayoría es inconveniente y sostiene que ni el Presidente ni el Congreso dijeron que no querían cumplir con la decisión de la CIJ (es más, ¡el Presidente pidió que se cumpla!). Y justo cuando el voto de la mayoría quiere repetar la posibilidad del Presidente o el Congreso de decir: ¡con ese fallo no se cumple!
Un mal paso para los internacionalistas
El caso tuvo repercusiones. La mayoría de los analistas estuvieron de acuerdo en señalar que el caso representa un golpe para quienes promueven los valores de justicia universal, y señalaron que la decisión pone a los Estados Unidos en una situación difícil en cuanto al manejo de sus relaciones exteriores. Por lo pronto, queda claro que las decisiones de la CIJ requieren de la intervención de un órgano político (el Congreso) para que se cumplan. Cabe destacar, además, que recientemente EEUU se retiró del Protocolo Opcional por no estar de acuerdo con la interpretación de la CIJ, más allá de que en este caso pidió a los tribunales respetar la decisión.
Según Posner, la decisión 'hace más débil a los efectos domésticos de los tratados, expreando desconfianza con la adjudicación internacional y dejando claro que el Presidente carece de fuerza para compeler a los estados a respetar tratados. Los Estados Unidos van a violar o retirarse del derecho internacional cuando el gobierno nacional así lo quiera, y, en algunas circunstancias, cuando el gobierno nacional no lo quiera'.
Los hechos del caso (simplificados) son los siguientes: Mexico demandó a los Estados Unidos ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) porque que el estado de Texas habría fallado en cumplir con la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, que establece que se les debe advertir a los detenidos de otra nacionalidad de su derecho a consultar con autoridades consulares de su país. La CIJ le dio la razón y ordenó a EEUU "revisar y reconsiderar" los casos para determinar si esa falta habría afectado el legítimo derecho de defensa de los condenados.
La cuestión que se plantea la Suprema Corte es si la decisión de la ICJ debe cumplirse o no, y de qué manera. Desarrolla su razonamiento de la siguiente manera:
1. En primer lugar, dice que la decisión de la CIJ (caso Avena) es una obligación internacional, pero establece que eso no implica que sea necesariamente 'derecho federal' automáticamente aplicable. Para decirlo de otra forma: lo que la Corte se pregunta es si la decisión de la ICJ debe ser reconocida y ejecutada por los tribunales o si, por el contrario, requiere de la actuación de los órganos políticos para su aplicación en los Estados Unidos.
De ese modo, la discusión sobre la operatividad se centra en las disposiciones de los tratados que establecen de qué forma esos pactos internacionales deben cumplirse. Y eso es lo que analiza la Corte, en relación fundamentalmente al Protocolo Opcional de la Convención de Viena y el Artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas.
La mayoría del tribunal entiende que las disposiciones relevantes del Protocolo Opcional no son 'operativas' o (como dicen allí) 'self executive', ya que éstas solo confieren jurisdicción a la CIJ pero nada dicen sobre la aplicabilidad de sus decisiones. Sostienen que la obligatoriedad de cumplir con lo que dice la CIJ surge del artículo 94, pero interpretan que el texto pertinente es 'vago'.
En inglés, la frase es undertakes to comply, en castellano es 'compromete a cumplir'. Según la mayoría, la frase no significa que la decisión de la CIJ tendrá efecto inmediato en los tribunales de los países miembros, sino que implica un compromiso de los miembros de la ONU a tomar acción futura a través de sus ramas políticas para cumplir con la decisión de la CIJ. O sea, el artículo 94 no es 'operativo' o 'self executive': dice la mayoría que no establece que los Estados Unidos deberán (usa los términos shall o must) cumplir con la decisión de la CIJ, sino que sólo deberán 'procurar' hacerlo.
Para la mayoría, una interpretación contraria eliminaría la opción de 'no cumplir' prevista en el artículo 94 inc. 2. En realidad, ese inciso no prevé una 'opción de no cumplir' sino que establece que, si no se cumple, la parte afectada podrá llevar la cuestión al Consejo de Seguridad, algo así como el poder ejecutivo del sistema de las Naciones Unidas.
Y ahí el argumento de la Corte se vuelve perverso: como el artículo 94 inc. 2 prevé que ante el no cumplimiento el Consejo de Seguridad el que puede 'hacer recomendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo', y como los Estados Unidos tienen poder de veto en ese orgnaismo, el resultado práctico es que los Estados Unidos siempre podrán optar por no cumplir el fallo y no habrá remedio para ello. Además, la Corte estima que nunca los jueces deberían intervenir para decidir sobre el cumplimiento o no del fallo, ya que ello es algo reservado a los órganos políticos, quienes son los encargados por la Constitución para llevar adelante las relaciones exteriores. You can't lose!
2. Luego, la Corte ingresa a analizar otra cuestión. Se pregunta si un memo del Presidente pidiendo a Texas que otorgue la revisión a fin de respetar las decisiones del tribunal internacional y evitar que EEUU caiga en responsabilidad por violar un tratado (me supera el hecho de que esto le preocupe, justamente, a George W). Y entiende que no, que sólo el Congreso está capacitado para hacer de un tratado 'no operativo' (cómo éstos, según la interpretación de la mayoría) uno 'operativo'.
Disidencia de Breyer, Souter y Ginsburg
En su voto de disidencia, Breyer expresa su desacuerdo en cuanto al carácter de 'vago' del artículo 94 y en cuanto a la importancia de esta frase. En realidad, lo que sostiene Breyer es que se le debe prestar más importancia a toda la historia del derecho interno relativa a la Cláusula de Supremacía que al texto del tratado, ya que el texto del tratado por ser de naturaleza multilateral no puede tener una clara previsión respecto de la 'operatividad' o no del mismo ya que muchos países (como Inglaterra) no aceptan esta posibilidad. Pero los Estados Unidos, si.
En el análisis de esa historia, Breyer cita el caso Ware v. Hyton (1796) y la opinión del juez Iredell. Según la distinción realizada en su momento, las disposiciones de los tratados son 'ejecutadas' si no requieren ningún acto, mientras que son 'ejecutorias' cuando requieren de alguna otra acción del gobierno de los Estados Unidos. Sin embargo, Iredell señala que esa acción puede provenir de la rama ejecutiva, legislativa, o judicial.
Poco más de treinta años después vino el caso Foster v. Neilson (1829). En ese caso, el famoso juez Marshall decidió que un artículo de un tratado con España era 'ejecutorio', ya que requería de acción del Gobierno. Como era un caso que involucraba la transferencia de propiedad de un privado a otro privado, era acción de la Legislatura, ya que se requería dar un derecho real de propiedad. Dice David Sloss, que "Foster no establece [específica o] implícitamente que la acción de la Legislatura es siempre necesaria para ejecutar una previsión 'ejecutoria'. La Corte, en Medellín yerra al construir a Foster como estableciendo que las cláusulas no operativas de los tratados siempre requieren de implementación de las legislaturas".
Acá cabe hacer un paréntesis. En el derecho argentino, los jueces recurren al texto de los tratados para determinar si los mismos son o no 'operativos'. Algunos de estos tratados lo establecen específicamente (en disposiciones específicas) pero en otras ocasiones surge de la 'naturaleza' de las disposiciones pertinentes. Además, en Ekmekdjian c. Sofovich, por ejemplo, la Corte estableció la presunción de 'operatividad' de los tratados de derechos humanos.
Luego, el desarrollo de Breyer es el siguiente:
1. No es posible esperar encontrar en los tratados internacionales, un lenguaje claro a favor de la operatividad o no del mismo. Esto es así -como dijimos antes- por el carácter multilateral de los mismos y los disintos regímenes internos de incorporación (o no) del derecho internacional.
2. Si el carácter operativo no va a surgir del lenguaje (como dice la mayoría), entonces ha de surgir de otro lado. Citando a Foster, dice que "el texto y la historia, así como el tema y otras características permitirán a nuestras cortes determinar si, como dice el juez Marshall, la provisión del tratado se dirige a los departamentos políticos, requiriendo más acción, o al departamento judicial para su directo cumplimiento".
En ese sentido, Breyer plantea esos temas que, en conjunto y según reconoce el juez, no son un test simple de aplicar. ¿El tratado es uno de paz? ¿Prohíbe hostilidades? Estas serían claras cuestiones para las ramas políticas. ¿Confiere derechos legales? ¿Propone estándares que los jueces pueden implementar fácilmente?. Según esos antecedentes, Breyer entiende que las disposiciones en cuestión son 'operativas'. Al ser la decisión de la CIJ obligatoria, es claro que son los jueces quienes deben hacerla cumplir. Y para asegurar ese carácter obligatorio, recurre a la versión en castellano de la Carta de las Naciones Unidas que citamos antes, y que establece 'compromete a cumplir'.
Finlamente, Breyer alega razones prácticas por la cual la decisión de la mayoría es inconveniente y sostiene que ni el Presidente ni el Congreso dijeron que no querían cumplir con la decisión de la CIJ (es más, ¡el Presidente pidió que se cumpla!). Y justo cuando el voto de la mayoría quiere repetar la posibilidad del Presidente o el Congreso de decir: ¡con ese fallo no se cumple!
Un mal paso para los internacionalistas
El caso tuvo repercusiones. La mayoría de los analistas estuvieron de acuerdo en señalar que el caso representa un golpe para quienes promueven los valores de justicia universal, y señalaron que la decisión pone a los Estados Unidos en una situación difícil en cuanto al manejo de sus relaciones exteriores. Por lo pronto, queda claro que las decisiones de la CIJ requieren de la intervención de un órgano político (el Congreso) para que se cumplan. Cabe destacar, además, que recientemente EEUU se retiró del Protocolo Opcional por no estar de acuerdo con la interpretación de la CIJ, más allá de que en este caso pidió a los tribunales respetar la decisión.
Según Posner, la decisión 'hace más débil a los efectos domésticos de los tratados, expreando desconfianza con la adjudicación internacional y dejando claro que el Presidente carece de fuerza para compeler a los estados a respetar tratados. Los Estados Unidos van a violar o retirarse del derecho internacional cuando el gobierno nacional así lo quiera, y, en algunas circunstancias, cuando el gobierno nacional no lo quiera'.
2 comentarios:
Lo mas sorprendente para mi no fue el fallo en si, que en todos lados se comentava que resultaría mas o menos como a la postre salió, sino que todo los comentaristas gringos estan de acuerdo con su Corte por sobre el CIJ pues su corte es mas trasparente, mas prestigiosa, mas ...., amén de su proceso, que también es lo mas de lo mas.
Abrazos
JP
Muy bueno el resumen sobre el caso Medellin vs. Texas en la introduccion para comprender lo que piensan los gringos sobre los Tratados internacionales sobre derechos humanos, sorprendente la decisión y también sorprendente que Bush haya estado de acuerdo con aplicar la decisión de la CIJ... Reproduciré tu nota en amicorum muy buena...
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